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Recours au PPP : les inquiétudes des architectes
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En plus des recommandations de l’Institut de la Gestion Déléguée et de la Mission d’Appui aux PPP du ministère des Finances pour le recours aux PPP dans leur cadre actuel, la lettre de Nicolas Sarkozy intervient peu après la proposition de la commission Attali pour la libération de la croissance qui suggère de son côté d’utiliser les PPP pour encourager la construction de logements sociaux.
Pour rappel, les partenariats public-privé sont des contrats administratifs par lesquels la personne publique (Etat ou collectivité territoriale) confie à des partenaires privés (grandes entreprises) le financement, la construction et l’entretien de projets (infrastructures, bâtiments, etc.) en compensation d’un « loyer » versé par la personne publique au partenaire privé pendant une durée déterminée contractuellement. Ce type de montage permet de mobiliser rapidement des fonds privés lorsque les finances publiques font défaut. Il permet également à la personne publique de se débarrasser des risques liés à la maîtrise d’ouvrage de projets souvent lourds.
Ces contrats ont suscité et suscitent toujours une opposition forte parmi les architectes dans la mesure où ce nouveau type de délégation de maîtrise d’ouvrage à un opérateur privé censé livrer « clé en main » l’équipement semblait ne pas pouvoir offrir les conditions de transparence et de concurrence indispensables.
En outre, les expériences réalisées à l’étranger et notamment en Grande-Bretagne, ont donné des résultats très contrastés – et parfois catastrophiques – avec des dysfonctionnements et des surcoûts à moyen terme pour la collectivité. La Mission Interministérielle pour la Qualité des Constructions Publiques a publié une étude sur le sujet et, tout en considérant que les PPP ne « font plus débat » outre-manche, note dans un euphémisme que « des savoir-faire se constituent,... Les priorités, initialement centrées sur les aspects financiers et juridiques, se portent maintenant sur les aspects qualitatifs et sur l’importance d’une meilleure conception en amont. »
Les PPP sont enfin accusés de reporter les financements sur les générations et les budgets futurs, bien que les « loyers » ne soient pas considérés comme des dettes pour le moment.
Même si les PPP sont à ce jour très peu nombreux à avoir été signés (2 en 2006 et 2 en 2007 sur un total de 41 ébauchés depuis 2005, dont beaucoup concernent des bâtiments), il est prévisible que ce type de contrat est appelé à se multiplier.
Comment mieux encadrer aujourd’hui ces procédures afin de limiter les risques inhérents à de tels contrats globaux et de garantir la satisfaction du service public ? A l’heure où le président de la République s’engage d’une part à réformer le code des marchés publics pour y intégrer les exigences environnementales de la « durabilité », et où il entend d’autre part rappeler aux entreprises leur responsabilité vis-à-vis des dommages environnementaux que leurs filiales pourraient causer, il serait aberrant que la personne publique ne prenne pas ses responsabilités de maître d’ouvrage.
Les architectes réclament donc, pour ce qui les concerne, que la personne publique se réserve le choix du concepteur du projet architectural – et donc que ce choix ne revienne pas au titulaire du contrat de partenariat (en clair Bouygues, Vinci, etc.). Ils demandent que cette désignation se fasse par la voie du concours.
Cette solution est la plus adaptée pour que soit respecté l’ordre « naturel » du projet menacé par une procédure juridiquement et techniquement complexe qui risque de nuire à la transparence des décisions publiques et de limiter fortement la concurrence.
Mais plus encore le choix de la formule PPP, qui nécessite aujourd’hui une évaluation préalable, ne devrait être fait qu’éclairé par un vrai projet architectural en menant de front les études d’évaluation et le concours de maîtrise d’oeuvre. Il serait dommageable que les réformes réclamées par le Président de la République conduisent à raccourcir cette évaluation préalable plutôt qu’à y inscrire des objectifs de durabilité et de qualité architecturale.
Outre le choix de l’architecte par un concours préalable à la passation du contrat, confier à l’architecte une mission de définition du projet (jusqu’à la demande de permis de construire) permet de donner ses chances à un vrai dialogue tant avec le maître d’ouvrage qu’avec les futurs utilisateurs. Il ne faut pas voir dans le dialogue une perte de temps, mais bien un gain de qualité.
C’est aussi une condition pour que la conception du projet privilégie son coût « global » plutôt que d’apparentes économies immédiates.
Bref, les exemples étrangers, de même que certaines pratiques rencontrées dans le cadre de marchés publics traditionnels, devraient incliner le gouvernement non pas à plus de libéralisation de ce type de contrat, mais à un effort accentué pour y intégrer, dans l’intérêt général, la qualité architecturale et la durabilité.
>> Pour en savoir plus :
- Article du Moniteur : « Nicolas Sarkozy demande une loi pour développer le recours au PPP » www.lemoniteur-expert.com/depeches/depeche.asp?id=D70ADB12A
- Etude de la MIQCP Evolution de la politique PFI concernant les bâtiments publics en Grande-Bretagne 2006 www.archi.fr/MIQCP/IMG/pdf/Rapport_PFI_2006.pdf
- Mission d’Appui aux PPP (avec la liste des PPP signés et en cours d’élaboration) : www.ppp.minefi.gouv.fr/
l’Institut de la Gestion Déléguée : www.fondation-igd.org
Le 23 janvier la loi généralisera les PPP.
- Nicolas Sarkosy a demandé le 1er octobre à François Fillon de libérer les PPP.
- La commission ATTALI propose le 12 octobre d’utiliser les PPP pour encourager la construction de logements sociaux.
- Le sénateur Hervé NOVELLI qui préside la Mission d’Appui aux PPP a annoncé qu’il déposera un projet de loi le 23 janvier visant à modifier l’ordonnance de 2004 afin de lever les freins à la généralisation des PPP.
Le 23 janvier, c’est demain !
Afin de débattre de cette question dont chacun mesure les conséquences désastreuses pour notre profession d’architecte nous invitons nos confrères à nous faire parvenir des contributions à defenseprofessionarchitecte@gmail.com
ils vont généraliser les PPP
Il y a-t-il d’autre alternative que d’exiger l’abrogation des PPP !
Après la lettre adressée par Nicolas Sarkozy à François Fillon le 1er octobre demandant de libérer les PPP, après l’annonce par Hervé Novelli du dépôt d’un projet de loi le 23 Janvier visant à modifier l’ordonnance de 2004 afin de lever les freins à la généralisation des PPP, quel avenir pour la profession d’architecte ?
A l’initiative de DEFENSEprofessionARCHITECTE une délégation a rencontré en décembre 2006 le président du conseil national de l’ordre des architectes, auquel elle a posé un certain nombre de questions concernant le devenir de notre profession. Bernard FIGIEL a fait des réponses qui ne nous ont aucunement rassurés. Il nous a laissé entendre que les décisions venaient d’en haut. C’est la raison pour laquelle nous avons rencontrer le ministère le 25 septembre dernier et lui avons posé les mêmes questions. Nous vous avons fait connaître ses réponses dans un compte-rendu de l’entrevue.
Nous interrogions : est-il vrai, comme cela a été annoncé dans la presse que l’année 2007 verra « l’envol des PPP », c’est-à-dire leur généralisation, notamment, à la totalité de ce qui jusqu’ici était du domaine de la commande publique ?
En juin 2004 M. De Robien, ministre de l’équipement et le ministre de la culture, M. Aillagon, avaient voulu assurer les architectes réunis dans la grande salle de la porte Maillot, de la volonté du gouvernement de limiter l’usage des PPP conformément à la décision du Conseil Constitutionnel du 25 juin 2003, à des situations répondant à des motifs d’intérêt général tels que l’urgence, qui s’attache en raison des circonstances particulières ou locales, à rattraper un retard préjudiciable.
Cette réserve a-t-elle constitué véritablement une garantie ?
Evidemment non ! Et nous le voyons aujourd’hui où l’urgence à rattraper un retard préjudiciable peut se constater malheureusement dans tous les domaines et plus dramatiquement encore dans celui de la construction de logements HLM.
Cette réserve n’était-elle alors qu’une tentative de détourner et d’éteindre le profond sentiment d’hostilité qui avait soulevé toute la profession à l’annonce de la Loi d’habilitation autorisant le gouvernement à déroger à la Loi MOP par simple ordonnance et lui permettant d’étendre l’usage des procédures de Conception - Réalisation et de Partenariat Public / Privé dans lesquels l’Etat transfert ses projets (maîtrise d’ouvrage et conception) à des groupes privés ?
Aujourd’hui, comment peut-on encore faire croire encore qu’une « Charte du dialogue compétitif » améliorera la situation de l’architecte et de l’architecture dans un tel contexte ?… Combien même les discussions fussent-elles menées en « tunnel séparé » afin, nous dit-on, que « les signataires s’engagent à ne pas mutualiser les idées des différents candidats pour respecter les principes de confidentialité et de propriété intellectuelle ».
Mais ne parlait-t-on pas depuis plusieurs mois d’un toilettage de l’ordonnance du 17 juin 2004, préconisant une évolution des conditions de recours au partenariat qui intégrerait un troisième critère d’intérêt général (rapport de la CCIP), ou une conception élargie des critères actuels d’urgence et de complexité qui pourrait faciliter le recours à un tel contrat (Moniteur du 12 janvier 2007). La commission parlementaire sur les PPP, présidée par M. Hervé Novelli député d’Indre et Loire, doit déposer une proposition de loi visant à lever la crainte du contrôle de légalité et à instituer la neutralité fiscale des contrats de partenariat, notamment en matière de taxe locale d’équipement.
Que dit le communiqué du CNOA du 30/10/07 :
Le Moniteur a rendu publique… une lettre adressée (le 1er octobre), par Nicolas Sarkozy à François Fillon dans laquelle le président de la République demande de « stimuler » les partenariats public-privé et de les "libérer d'une réglementation trop restrictive". Nicolas Sarkozy vise notamment les conditions auxquelles le recours à ces partenariats est autorisé, c’est-à-dire la complexité ou l’urgence du projet.
En plus des recommandations de l’Institut de la Gestion Déléguée et de la Mission d’Appui aux PPP du ministère des Finances pour le recours aux PPP dans leur cadre actuel, la lettre de Nicolas Sarkozy intervient peu après la proposition de la commission Attali pour la libération de la croissance qui suggère de son côté d’utiliser les PPP pour encourager la construction de logements sociaux.
Ces contrats ont suscité et suscitent toujours une opposition forte parmi les architectes… Même si les PPP sont à ce jour très peu nombreux à avoir été signés…, il est prévisible que ce type de contrat est appelé à se multiplier.
Hervé Novelli déclara récemment dans le Moniteur : J’ai réalisé progressivement que le PPP pouvait être un outil de mutation très important. C’est d’abord un accélérateur de changement culturel pour notre pays qui oppose le privé au public. Le recours au privé permet de mobiliser des sommes considérables que les collectivités locales, souffrant de contraintes budgétaires et financières, sont dans l’impossibilité de débloquer. Enfin c’est un outil de réforme de l’Etat. Les hôpitaux et les prisons construits en PPP en sont la démonstration : on peut faire faire par d’autres ce qu’on ne peut pas faire soi-même…
Selon Novelli, les freins qui jusqu’ici ont empêché le décollement des PPP, sont d’ordre institutionnel d’une part (urgence et complexité) et d’autre part juridique (insécurité juridique).
La proposition de loi qu’il va déposer, « vise à modifier l’ordonnance de 2004 pour lever ces trois freins. Nous souhaitons faire du CP une procédure plus proche du droit commun en facilitant l’utilisation de la condition de l’urgence. Nous proposerons aussi la neutralité fiscale des CP. Enfin, nous pensons qu’il faut lever la crainte du contrôle de légalité, cet élément d’incertitude qui peut mettre en cause la responsabilité des élus ? Il faudrait rationaliser ce contrôle et peut-être le déférer ailleurs. La mission d’appui aux PPP pourrait jouer un rôle plus important dans ce domaine. Notre proposition sera présentée lors du colloque du 23 janvier puis déposée à l’Assemblée Nationale le même jour….
Et voilà comment se met en place la généralisation des PPP !
La première question qui se pose est :
Si les contrats de partenariat se substituent peu à peu à la commande publique qui représente selon les statistiques plus de 40% de l’activité des agences d’architecture, comment pourront-elles survivre ?
Que l’on nous disent comment une agence pourra autofinancer des études coûteuses sur un ou deux ans… avec au bout du compte le risque de ne pas être retenue ? Aucune agence n’est en mesure d’essuyer deux échecs consécutifs d’une telle importance.
Quant à la question du « Projet architectural » nouvellement « réclamé » par le CNOA dans son dernier communiqué, il ne nous est pas expliqué comment cela constitue la garantie de l’aboutissement final du projet, puisque aussi bien son auteur pourrait ne pas suivre son évolution et sa réalisation.
Ne serait-ce encore une fois faux débat destiné à occulter la généralisation des PPP ?
Il ne fait plus doute pour personne que les procédures de PPP contreviennent gravement à la Loi de 77 sur l’architecture et au Code des devoirs professionnels des architectes (1).
L’ouverture des PPP à tous les secteurs est bien aujourd’hui à l’ordre du jour. L’ouverture tant redoutée, au logement social et aux équipements est maintenant une réalité.
Ce qui est en jeu c’est la remise en cause de la loi de 1977, c’est la fin des prérogatives de l’architecte.
Après cela que restera t-il de la profession d’architecte ?
Nous mesurons tous le danger que constitue les PPP pour l’avenir de la profession. L’ensemble des architectes reste en alerte sur cette question.
Faut-il rappeler que la bataille pour le retrait de l’ordonnance du 17 juin 2004 instaurant les PPP fut avec celle pour le retrait du projet de réforme Bersani du PC (qui fut arraché), la plus large mobilisation de la profession de ces dernières années.
Les représentants d’alors et d’aujourd’hui, de l’Ordre et des syndicats, ont depuis délibérément passé sous silence cette mobilisation de la profession et la motion votée à la Mutualité, voire l’ont calomnié. (2)
Les mêmes nous ont dit,… « vous exagérez, cela ne relève que de l’exception et est limité à l’urgence ou à la complexité… » il suffit d’introduire « les concours avec architectes »… Ils nous ont dit, après la manifestation devant l’Assemblée nationale… «rentrez chez vous nous avons été entendu, nous avons obtenu des garanties, vous pouvez comptez sur nous »….
« Nous restons vigilants ont-ils dit »
Qu’en est-il après les déclarations de Nicolas Sarkozy, après l’annonce par Hervé Novelli du dépôt d’un projet de loi pour lever les barrières à l’extension des ppp le 23 Janvier, que proposent l’Ordre et les syndicats aujourd’hui pour s’y opposer?
Il y a-t-il une autre alternative que celle d’exiger l’abrogation des PPP !
Il y a-t-il d’autre choix que d’exiger
- le retrait de la nouvelle réforme du PC,
- le retour au barème,
- l’obligation du recours à l’architecte au-dessous des 170m²,
- la relance de la commande publique,
- le retrait de la HMO (Habilitation à la Maîtrise d’Oeuvre) et la réorganisation des écoles publiques d’architecture,
- la suppression de l’obligation de formation permanente payante avec inscription sur la carte annuelle,
- le rétablissement des titres DPLG, desa et ensais,
pour sauvegarder la profession d’architecte et l’intérêt public comme l’ont dit 560 architectes d’Ile-de-France à l’occasion des élections aux CROAIF, comme l’on dit des centaines d’architectes de province soutenant cette exigence portée par DEFENSEprofessionARCHITECTE au CNOA et au Ministère.
(1) - L’article premier de la loi de 77 stipule que «la création architecturale, la qualité des constructions, leur insertion harmonieuse dans le milieu environnant, le respect des paysages naturels ou urbains ainsi que du patrimoine sont d’intérêt public». Or, dans le cadre d’un PPP, l’objectif premier d’une société privée, qui doit rendre en premier lieu des comptes à ses actionnaires, n’est pas l’intérêt public. L’architecte qui travaillerait dans ce cadre, et qui serait donc payé par l’entreprise, ne se verrait-il pas soumis à un conflit d’intérêt ?
- Selon l’article 3 des règles générales du Titre II des devoirs professionnels de l’architecte, ce dernier ne se doit-il pas de « faire preuve d’objectivité et d’équité lorsqu’il est amené à donner son avis sur la proposition d’un entrepreneur ou un document contractuel liant un maître d’ouvrage à un entrepreneur ou fournisseur» ?
- Selon l’article 7 du même texte l’architecte ne doit-il pas, avant de signer un contrat, « vérifier que certaines clauses ne risquent pas de le contraindre à des choix ou des décisions contraires à sa conscience professionnelle» ? Il est vrai qu’en l’occurrence, dans le cadre d’un PPP, ce n’est pas lui qui signe le contrat de travaux puisque tout ce qu’il signe avec un groupement financier ou une entreprise de BTP est un contrat de travail.
- En revanche, l’article 9 prévoit que «l’architecte doit éviter les situations où il est juge et partie. (…) L’architecte ne peut, à l’occasion d’une même mission, exercer à la fois une activité de conception architecturale ou de maîtrise d’œuvre et des fonctions de contrôle et d’expertise». Dans une mission loi MOP, c’est à l’architecte de vérifier la demande d’acompte de l’entreprise suivant l’avancement des travaux. Or dans les PPP, l’architecte, payé par l’entreprise, sera juge et partie lors de la demande d’acompte de l’entreprise à son client. Pourra-t-il, le cas échéant, s’auto-sanctionner ? Au risque de perdre son emploi au sein de l’entreprise ?
- Enfin, dans la section ‘Devoirs envers les clients’ de ce code des devoirs, l’article 13 stipule : «L’architecte doit éviter toute situation où les intérêts privés en présence sont tels qu’il pourrait être porté à préférer certains d’entre eux à ceux de son client ou employeur ou que son jugement et sa loyauté envers celui-ci peuvent en être altérés».
(2) Quel confrère n'a pas en mémoire l'assemblée générale de la Mutualité rassemblant plus de 1200 architectes votant massivement à l'appel du comité pour des états généraux de la profession (qui à rejoint depuis DpA) une motion réclamant à la tribune composée de l'Ordre des architectes, de l'Unsfa, du Sa, de se prononcer contre l'ordonnance du 17 juin 2004 instituant les PPP ?
Et trois ans après, certains reconnaissent : "A l'époque nous n'avons pas voulu aller contre (l'ordonnance du 17/06/04 instituant les PPP). Nous avons pensé que puisque c'était inéluctable, il fallait accompagner et rendre les PPP acceptables. Il est vrai que nous n'avons rien obtenu."
Mais d'autres par contre comme Denis Dessus déclarait sans vergogne sur le forum de l’Ordre en réponse à des confrères, que «… le combat contre les PPP a entièrement reposé sur les épaules de l’ordre et des syndicats et pour lequel la profession n’a pas bougé... » ! ou J.F. Susini ancien président du CNOA, président du CAE, s’adressant à un conseiller national de l’Ordre qui menait une discussion avec des représentants de DpA déclarait « Tu perds ton temps Olivier.....Ni Michel, ni Jean Louis, ni les autres ne t’entendront.... Rappelle toi pour les PPP... Ils sont arrivés comme les carabiniers à la Mutualité s’arrogant le titre de résistants, alors qu’ils étaient restés planqués pendant que, sur le champ de bataille, nous bousculions les convenances pour atténuer les certitudes des princes qui nous gouvernent. ». Pour vouloir ainsi cacher la vérité et tenter de faire faire à tout prix le silence, ceux là craignent t-ils à ce point de voir de nouveau les architectes se mobiliser.
QUE FAIT L'ORDRE?
Quelles sont les actions concrètes qu'il compte faire ?